导读
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工作完成情况与技术创新
1.1 确定总体技术思路
本次银川市国土空间开发保护现状评估先行先试工作(下文简称评估工作),在技术思路上重点把握三方面的核心内涵:第一,体现鲜明的时代导向,重点分析研究银川市在创新驱动、高质量发展、高品质生活等方面取得的成就和存在的问题;第二,顺应数字型、智慧型的国土空间规划的发展趋势,通过大数据、问卷调查、手机信令等多种手段洞察和总结市民在设施利用、就业通勤等方面的内在特征;第三,响应国土空间规划动态更新和定期评估的工作机制,结合以往国土空间规划工作基础和本次评估工作,形成基础空间数据库,为未来国土空间规划评估工作的开展奠定了基础。
银川市国土空间开发保护现状评估先行先试工作技术思路
1.2 形成多方参与的工作机制
本次评估工作与传统的规划评估相比,参与的部门更加广泛多元,指标体系构建更加专业深入,前后共开展了三轮对相关部门资料和数据的收集整理工作,部门互动与数据反馈机制初步形成,建立了良好的多方参与的工作机制,初步建立了现状评估基础数据库。
在评估工作前期,规划技术人员向各部门开展了多次宣讲工作,系统讲解了各项数据概念、数据来源、数据处理规范等方面的内容,以确保数据的准确性、合规性。在评估工作中期,在指标分析的基础上进一步系统梳理各部门、各行业现状特征以及重大战略任务,拓展评估分析视角和评估工作深度。在评估工作的后期,广泛征求各相关部门对于评估报告初步成果的意见和建议,确保本次评估报告准确分析银川发展现状、凝聚各部门发展共识。
1.3 拓展指标分析视角
本次评估工作改变为了规划修编而评估的传统技术理念,同时破除“唯指标论”的分析方法,将评估指标数据与全市及各部门的发展政策、专项规划、专项研究、重大项目工程进行统筹分析和对照研究,形成了“指标值—对指标值的评估—成因分析—规划编制建议”的逻辑链条。例如将创新指标与银川市产业创新政策、产业创新平台空间、企业创新能力等进行统筹分析,提出城市未来创新引领方面的三大发展策略。将绿色生产指标与银川市产业结构调整、园区整合提质工作、城市更新改造项目相结合,深入挖掘评估指标背后对应的相关问题。
1.4 创新数据采集方法
在评估中充分运用三调成果、大数据分析、专业调查等多口径数据。其中,银川市底线管控指标分析所需数据全部来源于三调数据,与国土空间规划编制基础数据无缝衔接。银川城区道路网密度数据来源于《中国主要城市道路网密度检测报告(2018年)》;居民工作日平均通勤时间数据来源于历年《银川市居民出行调查》专项报告,同时与百度大数据分析进行对比研究。利用百度地图以及百度热力图功能,对银川城区咖啡馆、茶舍、书吧的POI数据进行抓取和分析,从多元数据维度去刻画城市时空特征以及人群活动特征。
国土空间开发保护现状评估数据来源示意图
利用百度大数据平台提取银川城区咖啡馆、书吧POI数据示意图
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评估问题与对策
本次现状评估工作响应银川市“绿色、高端、和谐、宜居”的城市发展理念,同时结合银川承担的国家新型城镇化综合试点和宁夏内陆开放型经济试验区的战略任务,重点分析银川在绿色发展、空间统筹、创新驱动、以人为本四个方面取得的成就和存在的不足,为后续国土空间规划的编制提出有用、管用、好用的对策建议。限于篇幅,本文仅以绿色发展和以人为本两个方面为例进行分析。
银川市国土空间开发保护现状评估重点与策略建议
2.1 绿色发展
(1) 生态保护
银川市通过推进“生态立市战略行动计划”,全市森林覆盖率、湿地保护率逐年提升,“蓝天、碧水、净土工程”等专项治理成效显著,重点环境质量指标稳定达标。但是全市整体生态保护格局,包括生态廊道、林网水系、自然保护地等有待系统化构建。其次,国土空间生态修复任务艰巨,全市还有近30平方千米的区域亟待治理,特别是贺兰山东麓采矿区、滨河新区、宁东能源化工基地等区域。
针对以上问题,本次评估提出两方面的核心策略,以指导后续国土空间规划编制工作。第一、依据现状生态基底,构筑“三区三带 八廊多湖”的山水湿地网络化生态格局;针对西部山体生态功能区、中部冲击平原功能区、东南部台地生态功能区提出差异化的保护与发展模式。第二、加强对贺兰山山前(矿山整治)、黄河—白芨滩防风固沙带(防护林、湿地自净)、典农河(水系治理)三条生态廊道重点开展的生态修复和生态复合经济培育。
银川市自然山水格局分析图
银川市生态格局规划图
银川市重点生态功能区保护与发展模式图
(2) 绿色生产
银川市积极推动老工业园区“腾笼换鸟”,为高端新兴产业植入创造空间;同时围绕煤炭、化工、冶金等行业的重点企业推动工业清洁高效用水,强化用水监控管理, 全市每万元GDP地耗和每万元GDP水耗显著下降。银川市主要耗能行业集中,电力和热力、煤炭开采与洗选、有色金属、化工等行业耗能占到能源消费总量88%以上,近年来,全市每万元GDP能耗不降反升,能源消耗水平高的问题持续加剧。
银川市每万元GDP地耗变化图 (单位:平方米/万元)
银川市每万元GDP水耗变化图(单位:吨/万元)
针对以上问题,本次评估提出以能定产的发展思路,以能源资源的供给约束和节能减排为前提,确定产业发展的负面清单。同时根据“整合园区、盘活存量、低端退出、转型升级”的思路,加快清退低端产业,淘汰落后产能,大力盘活存量工业用地,提高土地利用效率。创新工业用地供应方式,探索长期租赁、租让结合、先租后让、弹性年期出让等方式。
2.2 以人为本
目前银川市正处于宜居魅力凸显期,应充分结合山水和湿地资源优势,面向中等收入群体消费需求,建设西北地区最具幸福感的宜居城市。
基于以上发展目标,本次评估工作在体育设施、卫生设施、教育设施等单项指标分析的基础上,补充开展了对幼儿园、社区文化设施、社区商业设施步行15分钟覆盖率的评估工作。综合以上单项指标,对银川城区15分钟社区生活圈综合服务水平进行了评估,银川城区社区公共服务设施步行15分钟覆盖率达61.8%,人均公共服务设施用地(包括文化、教育、医疗、体育和社会福利设施用地)面积达26.64平方米。
银川城区的各类服务设施主要集中在兴庆老城区内,金凤区、西夏区各类设施覆盖率不高。而金凤区和西夏区是城区未来居住用地集中布局的空间,随着新兴居住片区人口的持续增长,各类服务设施短缺的问题将日益凸显。因此,依据本次评估分析,建议银川市国土空间规划提出的策略包括:构建43个15分钟生活圈,补齐设施短板,引导人口均衡分布;15分钟生活圈力求营造康乐多样的社区文化、全面关怀的健康服务、无处不在的健身空间、便民多样的商业服务,显著提升城市宜居水平。
银川城区社区商业设施(依次为商场、菜市场、超市)步行15分覆盖率分析图
银川城区社区商业设施(依次为幼儿园、小学、中学)步行15分覆盖率分析图
银川城区15分钟社区生活圈服务设施综合覆盖情况
银川城区15分钟生活圈划分及居住人口分布示意
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评估工作展望
(1)优化评估工作组织机制
现状评估是内容综合全面,涉及多系统和多部门的工作,也是构建国土空间规划体系的重要任务。鉴于其全局性和重要性,评估工作应由市委市政府组织,强化部门协作,形成“政府组织、部门协同、专家领衔、社会参与”的架构。
另外,建议形成“规划评估+年度监测”的动态评估体系。通过五年一次的综合性评估系统总结国土空间规划实施绩效;通过一年一次的年度监测掌握国土空间开发保护动态。在评估过程中,应完善公众参与机制,通过问卷调查、网络调查、听证会等多种形式,协调多元利益诉求,构建平衡协调的空间规划决策路径,形成多方统一的发展共识。
(2) 应进一步体现地方特色,深化大数据研究
当前,评估工作以指标的数据分析为核心,聚焦刻画城乡空间特征,具有较强的普适性和可操作性,但对城市发展中的一些重大问题考虑尚需加强。未来可以将城市发展目标、空间结构布局、规划实施政策机制、公众满意度、社会潜在风险等内容纳入到评估工作之中,建立特色化、差异化的评估指标体系。
部分数据的获取需借助大数据的手段,在数据采集处理、计算模型、处理规范方面存在较多差异,需进一步研究。例如,针对实际服务人口的计算,行业主管部门提供的数据(公安局数据)与手机信令数据,以及通过城市用水量、肉蛋蔬菜消耗量推算出来的结果相校核,存在较大的差异。未来应结合更多的实践经验,继续深化大数据领域的研究,使其能够客观、真实反映城市发展的特征与问题。
(3) 加强与政府绩效考核相结合,构建联动传导型指标体系
研究银川国土空间开发保护现状评估与银川市政府部门、重点园区、下辖县市绩效考核之间的关系,形成现状评估指标(创新、协调、绿色、开放、共享、安全)+绩效考核指标(经济发展、综合治理、社会稳定、精神文明、民生保障)共同构成的联动传导型指标体系,调控和引导地区发展,发挥评估工作的统筹引领作用。
联动传导型指标体系(评估指标+绩效特色指标)示意图
项目团队成员:
徐有钢,刘颖慧,邱李亚,谢骞,黄蓉,王玉圳
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